1년 활동에 보고서도 못 낸 개헌특위…자문위 합의안도 못 만들어
개헌특위 활동 2라운드 초읽기…개헌 시기·정부형태가 핵심 쟁점
대통령 개헌안 발의 가능성 거론…'야당 압박 수단으로 제기' 분석
(서울=연합뉴스) 이한승 기자 = 주요 언론사에서 실시한 신년 여론조사 결과 현행 5년 단임제를 손질해야 한다는 개헌 찬성 여론이 압도적으로 우세한 것으로 확인되면서 향후 국회 차원의 개헌논의가 어떻게 전개될지 관심이 쏠리고 있다.
국회 헌법개정특별위원회(개헌특위)는 1차 활동을 종료하고 2차 활동을 앞두고 있다.
다만 여야 원내대표가 개헌특위와 정치개혁특별위원회(정개특위)를 통합해 운영하기로 하면서 일단 특위 구성부터 다시 해야 하는 상황이다.
무엇보다 개헌 시기부터 핵심 쟁점에 이르기까지 여야의 입장이 팽팽하게 맞서고 있어 개헌논의가 순조롭게 진행될 수 있을지는 불투명한 상황이다.
◇지난 1년간 개헌특위 활동 지지부진…보고서도 못 내
개헌특위는 지난해 1월부터 본격적인 활동에 들어갔다. 국회 차원에서 개헌특위가 가동된 것은 1987년 이후 30년 만이었다.
개헌특위는 기본권에 대해 논의하는 제1소위원회와 정부형태에 대해 논의하는 제2소위원회로 구성됐다.
개헌특위 1소위는 지난 1년 동안 총 7차례, 2소위는 11차례 회의를 했고, 전체회의는 23차례 열었다.
그러나 활동경과를 보면 '허송세월'이라고 할 만큼 아무런 성과를 내지 못했다.
특위는 주요 쟁점도 추려내지 못했고, 핵심 쟁점인 정부형태와 관련해서는 겨우 1차례 논의하는 데 그쳤다. 대신 여야는 본질에서 벗어난 여론조사 문구 선택과 국민 토론회 과정 등을 놓고 공허한 신경전만 벌였다.
주요 쟁점에 대한 합의를 도출하고 기본적인 조문화 작업을 하는 기초소위는 구성조차 하지 못했다.
그러던 와중에 개헌 시기가 쟁점으로 부상했고, 결국 1차 개헌특위는 여야의 정쟁 속에서 12월 13일 전체회의를 마지막으로 활동이 종료됐다.
◇자문도 못한 자문위…논란만 낳은 보고서
자문위 활동도 논란의 연속이었다.
구성부터가 논란이었다. 자문위는 위원장 3명과 1소위 22명, 2소위 24명 등 49명으로 구성됐는데 자문위 내에 보수·진보 성향의 인사가 섞여 있다 보니 민감한 사안을 놓고 이념 논쟁을 벌이기 일쑤였다.
핵심 쟁점인 정부형태를 논의하는 분과에서는 일부 자문위원들은 중간 보고서가 지나치게 4년 대통령 중임제 위주로 쓰여 있다며 강력하게 반발했고, 간사가 중도 사퇴하는 상황까지 발생했다.
당초 자문위는 10월 말까지 최종적인 자문안을 마련해 특위에 보고할 계획이었지만, 자문위원들 간의 대립으로 보고서 채택이 늦어졌고 결국 지난달 말에야 자문안이 만들어졌다.
특히 이번 자문안에 '노동자를 고용할 때는 정당한 이유가 없는 한 기간의 정함이 없이 직접 고용해야 한다', '노동자는 사업운영에 참여할 권리를 가진다', '노동자는 정당한 이유 없는 해고로부터 보호받을 권리를 가진다'는 등의 내용이 포함돼 보수진영이 반발하기도 했다.
또 기존에 '자유민주적 기본질서'라는 표현을 삭제하고, '자유롭고 평등한 민주사회'라는 표현을 넣은 부분도 논란이 됐다.
게다가 이번 자문안은 합의안이라기보다는 지난 8월∼10월 이미 발표된 기존의 분과별 보고서를 병렬적으로 단순 취합해 나열한 수준에 그쳤다. 주요 쟁점을 놓고 자문위원 간에 의견이 첨예하게 엇갈리다 보니 합의안을 낼 수 없었던 것이다.
◇2차 개헌특위 과제는…개헌 시기·정부형태가 쟁점
여야가 헌법개정 및 정치개혁특별위원회를 구성하기로 합의하면서 개헌논의는 2라운드에 접어들었다.
여야 합의에 따르면 개헌·정개특위 위원은 25명이고, 활동기한은 2018년 6월 말까지다.
그러나 현 상황에서 개헌 전망은 그다지 밝지 않다. 각종 쟁점을 놓고 여야의 입장이 첨예하게 엇갈리기 때문이다.
여당인 더불어민주당은 6·13 지방선거에서 반드시 개헌해야 한다는 입장이다.
이를 위해 2월까지 국회 차원의 개헌안을 마련하고, 3월 안으로 개헌안을 발의한 뒤 국회표결 절차에 들어가는 방안을 검토하고 있다.
핵심 쟁점인 정부형태에 대해서는 '4년 중임제'를 선호하고 있고, 헌법전문에 6·10 민주항쟁, 5·18 광주 민주화 운동·촛불혁명 정신 등을 담아야 한다고 주장한다.
우원식 원내대표는 2일 최고위원회에서 각 언론사가 실시한 여론조사 결과 국민이 개헌에 압도적 지지를 보내고 있다"며 "국회가 최선을 다해 개헌안을 만들고 '지방선거와 동시에 개헌'이라는 국민과의 약속을 지켜야 한다"고 강조했다.
반면 제1야당인 자유한국당은 올해 안에 개헌을 추진하겠지만, 지방선거 때 개헌 국민투표를 하는 데는 반대하는 입장이다. 민주당이 지방선거 때 개헌 국민투표를 동시에 하자고 주장하는 것은 지방선거 승리를 위한 전략일 뿐이라는 게 한국당의 인식이다.
정부형태에 대해서도 4년 중임제보다 분권형 대통령제를 선호하고 있고, 개헌안에 자유 대한민국의 가치를 담아야 한다고 맞서고 있다.
장제원 수석대변인은 최고위원회의에서 "개헌안에 대한민국의 가치와 정통성을 담아야 한다. 지금 권력의 철학을 담는 개헌은 헌법독재"라며 "문재인 정부 5년 동안 대한민국을 사회주의 국가로 만들려는 것이 아닌가 의구심이 든다"고 말했다.
여야가 개헌안 마련에 실패해 문재인 대통령이 개헌안을 발의하는 방안도 거론되고 있다.
정세균 국회의장은 새해 첫날인 지난 1일 한남동 의장 공관에서 열린 신년 기자단 오찬에서 "국회가 개헌을 성공시키기 바란다"면서도 "만약에 국회가 그럴 능력이 없으면 헌법상 대통령도 개헌(안)을 발의할 권능을 부여받고 있기 때문에, 국회가 그 역할을 하지 않을 때는 다른 가능성을 열어놓고 고민을 해야 하는 것이 아닌가 생각한다"라고 밝혔다
하지만, 대통령이 개헌안을 내놓을 경우 실제 개헌으로 이어질 가능성은 작다는 게 대체적 관측이다.
개헌안이 국회에서 의결되려면 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성(198명)을 얻어야 하는데 민주당의 의석수는 121석에 불과하고 민주당에 우호적인 정파의 숫자를 합쳐도 198명에 한참 못 미치기 때문이다.
이 때문에 문 대통령이 직접 개헌안을 발의할 경우 실제 개헌으로까지 이어질지는 미지수라는 관측이 나오고 있다. 물론 개헌 성사 여부와 별개로 문 대통령의 개헌안 발의 자체는 야권을 크게 압박하는 수단으로 작용할 것이라는 분석이 나오고 있다.
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