지자체 세출정책 다양성 보장해
세입·공공시책 균형이루게 해야"
현진권 한국재정학회장·한경연 사회통합센터 소장
다시 무상복지에 이목이 쏠리고 있다. 대표적 무상복지 정책으로 꼽을 수 있는 무상급식과 무상보육 시행에서 지자체가 현실의 한계에 부닥친 것이다. 경기도는 내년도 무상급식 예산을 전액 삭감했다. 무상보육 역시 각 자치단체의 재원한계로 정책의 그림자만 남고 중단될 위기다. 부동산 경기 진작을 위한 취득세 인하정책으로 지방재정은 앞으로 더 어려워질 전망이어서 무상복지에 대한 논란은 더 뜨거워질 기세다. 이런 상황에 대한 지방정부의 해법은 대체로 중앙정부의 지원 확대를 끌어내는 것으로 수렴되는 분위기다. 중앙과 지방의 지난한 힘겨루기가 예견되는 대목이다.이렇게 다양한 지방관련 문제가 발생하는 근본원인은 ‘분권’구조가 정립되지 않았기 때문이다. 한국은 분권 중에서도 자치단체장을 주민투표로 직접 뽑는 ‘정치분권’만을 시행하고 있다. 그러나 사실 분권의 핵심은 ‘재정분권’에 있다. 재정분권은 자치단체가 재정적으로 독립하는 것을 의미하며, 이는 ‘세입분권’과 ‘세출분권’으로 이뤄진다. 분권의 기본원칙은 ‘권한과 책임’이다. 세출분권은 권한이며, 세입분권은 책임이다. 주민들은 교육, 보육, 치안, 환경 등 다양하고 질 높은 공공 서비스를 원한다. 세상에 공짜는 존재하지 않으니 결국 혜택을 받는 주민이 세금을 부담해야 한다. 세금을 좋아하는 주민은 없으므로, 분권구조가 제대로 확립되면, 최적수준의 세금부담과 공공서비스 제공 간의 균형이 이뤄진다. 따라서 자치정부는 해당 주민이 원하는 방향으로 세출 및 세입정책을 펼 수 있어 자치정부마다 특색 있는 다양한 정책들이 나타나게 된다. 만약 주민이 원하는 대로 정책을 집행하지 않으면, 자치단체장은 투표로 퇴출된다.
2011년에 무상급식 도입을 두고 서울시는 홍역을 치렀다. 주민투표가 실시되고 서울시장이 사퇴했다. 무상급식 정책을 결정하는 권한은 서울시 교육청에 있으나 정작 이를 예산으로 뒷받침해야 할 책임은 서울시에 있는데도 정책의 방향설정에 어떤 권한도 갖지 못한 결과다. 권한과 책임이 상응하지 못하면 같은 지자체 내에서도 이런 충돌이 언제든 빚어질 수 있다.
중앙정부와 지방정부 간 갈등을 빚고 있는 무상보육 정책도 마찬가지다. 무상보육 정책은 대통령이 공약으로 제시한 정치상품이다. 그러나 무상보육을 위해서는 자치정부가 일정부분 재정을 부담해야 한다. 자치정부가 엄연히 책임을 나눠 지는데도, 정작 무상보육 정책을 결정하는 데 지자체의 권한은 없다. 중앙정부에서 무상보육을 하라고 하면, 시행해야 하는 의무만 존재할 뿐이다. 자치정부의 핵심은 다양성이며, 해당 주민들이 시급히 원하는 공공서비스는 제각각인데도, 우린 모든 자치정부가 일률적으로 무상보육을 추진한다. 분권의 핵심인 세출정책의 다양성이 지켜지지 않는 것이다.
자치정부의 책임은 취득세 등 세금정책을 통해 시현된다. 주민이 원하는 공공서비스에 대해 기꺼이 재정부담의 의사가 있다면, 세금을 높여야 한다. 그러나 취득세 역시 중앙정부와 국회에 의해 결정된다. 취득세 정책방향은 주민 선호와는 관계없이, 부동산 시장의 활성화라는 국가정책의 수단으로 일률적으로 정해진다. 자치정부는 분권구조를 책임질 정책수단마저 없는 실정이다.
무상복지의 해결방안으로 중앙정부의 지원 확대를 이야기하나, 근본적인 안이 될 수 없다. 해결책의 핵심은 분권구조를 정립하는 것이다. 세출정책 측면에서 교육정책은 일반자치행정과 일치시켜야 하며, 자치교육청을 자치정부 내부에 둬야 한다. 또한 보육정책도 자치정부가 먼저 시행 여부를 결정토록 해야 한다. 무상보육을 채택한 자치정부에만 중앙정부가 보조금을 지급하는 형식이어야 한다. 결국 자치정부마다 다양한 급식 및 보육정책을 갖도록 해야 한다.
세입정책 측면에선 취득세 정책권한을 자치정부에 줘야 한다. 중앙정부의 정책목표와는 무관하게 지방주민의 선호체계에 따라 다양한 형태의 취득세 구조가 나와야 한다. 결론적으로 복잡한 지방 관련 사안들을 중앙정부의 지원 확대로 접근하지 말고, 분권구조를 정립하는 방향으로 가야 한다.
현진권 < 한국재정학회장·한경연 사회통합센터 소장 >
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