정부가 연일 ‘말폭탄’을 쏟아내면서 부동산시장 추가 규제 가능성을 시사하고 있다. 부동산 관련 대책이 또 나온다면 문재인정부 들어서만 20번째다. 그동안 발표한 크고작은 정책들의 약발이 오래 가지 않았다는 의미다. ‘부동산과의 전쟁’이라던 문재인 대통령의 언급이 무색하게 집값은 누를수록 올랐다.
◆청약·대출·세제 다 조였지만…
이번 정부의 첫 부동산 규제는 2017년 6월 발표한 ‘6·19 대책’이다. 조정대상지역을 확대하면서 이들 지역의 담보인정비율(LTV)과 총부채상환비율(DTI)을 각각 60%와 50%로 내린 게 골자다. 서울의 새 아파트는 소유권이전등기 때까지 전매를 제한하면서 분양권시장을 아예 막아버렸다. 당시 정부는 ‘핀포인트 대책’이라면서 자화자찬했지만 집값은 거꾸로 움직였다.
한국감정원에 따르면 6·19 대책 이후인 2017년 6월 넷째주부터 8월 첫째주까지 한 달여 동안 서울 아파트 매매가격은 0.95% 올랐다. 과열된 곳만 메스를 댔다는 정부의 설명과 달리 오르던 지역의 집값이 더 뛴 것이다. 결국 역대 가장 강력한 부동산 대책으로 꼽히는 ‘8·2 대책’이 곧바로 나왔다. 청약과 정비사업, 대출, 세제 등을 아우르는 전방위적 규제책이다. 서울 모든 지역이 투기과열지구로 묶이고 강남구 등 11개구는 투기지역으로 지정돼 초고강도 규제를 받았다. 이들 지역의 대출 한도는 40%로 더욱 줄었다.
매수심리가 급격히 위축되면서 처음 한두 달은 상승세가 한 풀 꺾이는 듯 보였다. 서울 아파트값은 2017년 8월 첫째주부터 10월 넷째주까지 0.30% 오르는 데 그쳤다. 공급과잉과 규제까지 겹친 부산은 같은 기간 0.01% 떨어지는 등 하락 전환했다. 부산에서 집값이 가장 비싼 해운대구는 -0.34%를 나타냈다. 정부는 고삐를 놓지 않고 10월 ‘가계부채 종합대책’을 내놓으면서 대출 문턱을 더욱 높였다. 총체적상환능력비율(DSR)과 임대업이자상환비율(RTI), 소득대비대출비율(LTI) 제도가 도입됐다.
하지만 겨울을 지나면서 8·2 대책도 약발이 다하기 시작했다. 강남 재건축 아파트를 중심으로 집값이 가파르게 상승했다. 강남구와 서초구 아파트 매매가격은 가계부채 종합대책이 나온 2017년 10월 넷째주부터 2018년 2월 넷째주까지 각각 8.34%와 6.37% 올랐다. 송파구는 같은 기간 10.44% 급등하는 등 두자릿수 상승률을 보였다. 정부는 부랴부랴 다시 규제 카드를 꺼냈다. 재건축 대상 아파트의 안전진단 기준을 크게 강화하고 현행 30년인 연한 기준을 40년으로 늘릴 수 있다는 여지도 남겼다. 아직 안전진단을 받지 않은 초기 단계 재건축 아파트의 호가가 내리는 등 정책 효과는 곧바로 나타났다. 목동신시가지 단지가 모인 양천구의 경우 재건축 안전진단 기준이 강화된 2월 넷째주부터 4월 첫째주까지 매매가격 번동률이 -0.14%를 기록했다.
◆집값 상승에 ‘신도시 카드’까지
2018년 4월부턴 서울 등 조정대상지역에서 다주택자가 집을 팔 때 양도세 중과세율이 적용됐다. 1주택자라면 최고세율이 40%지만 3주택 이상인 경우 62%의 세율이 적용됐다. 8·2 대책을 통해 예고됐던 내용이다. 하지만 세금이 무거워지면서 부작용도 나타났다. 시중에 매물이 마르면서 한두 건이 신고가에 거래되더라도 곧장 시세로 굳어진 것이다. 여름 들어선 박원순 서울시장의 용산·여의도 통합개발 발언으로 부동산시장에 다시 불이 붙었다. 잠잠하던 서울 아파트값 상승률은 4월 첫째주부터 8월 넷째주까지 2.30% 오르면서 급등세로 돌아섰다. 용산구는 3.32%, 영등포구는 3.91%를 기록했다.
정부는 다시 진화에 나섰다. 서울 동대문구와 동작구 등을 추가 지정하면서 투기지역을 12곳에서 16곳으로 늘리고 정비사업이 활발한 경기 광명과 하남을 투기과열지구로 묶었다. 하지만 잔불은 쉽사리 잡히지 않았다. 서울 집값이 2주 만에 1% 가까이 올랐고 광명 또한 같은 기간 1.91%의 상승률을 보였다. 8·2 대책 이후 1년 동안의 누적상승률은 서울 7.43%, 과천 11.86%, 성남 분당구 16.74% 등으로 본격적인 규제 전보다 가파르게 올랐다.
결국 정부는 2018년 9월 ‘9·13 대책’을 발표했다. 종합부동산세율을 인상해 다주택자들의 보유 부담을 높이고 임대사업자들에게 주어지던 세제 혜택을 상당 부분 거둬들이는 게 골자다. 앞선 8·2 대책의 내용을 기반으로 더욱 강화된 규제가 작동하자 매매시장은 빙하기를 맞았다. 9월 둘째주부터 12월 셋째주까지 서울 아파트값 상승률은 0.35%로 가라앉았다.
정부는 한 발 더 나가 ‘3기 신도시’ 카드까지 꺼냈다. 규제 일변도이던 부동산 정책에서 처음으로 나온 대규모 공급 대책이다. 집값 불안이 새 아파트 공급 부족에서 기인한다는 연구기관과 민간의 지적을 받아들인 셈이다. 2018년 12월과 2019년 5월 두 차례에 걸쳐 고양 창릉, 남양주 왕숙1·2, 부천 대장, 인천 계양, 하남 교산 등 6곳의 신도시가 지정됐다. 중소 규모 택지까지 더해 수도권에 총 30만 가구를 공급하는 계획이 윤곽을 드러냈다. 고강도 규제와 공급 대책이 겹치면서 서울 주요 지역 집값은 문재인정부 출범 이후 가장 큰 폭으로 떨어졌다. 2018년 12월 셋째주부터 2019년 5월 첫째주까지 -1.70%를 기록했다. 같은 기간 강남구 아파트 매매가격 변동률도 -3.18%를 보였다.
◆“‘12·16 대책’도 단기 처방 불과”
집값 안정세는 반년을 넘기지 못했다. 여름을 전후해 곳곳에서 다시 최고가 행진이 시작됐다. 14억~15억대로 곤두박질쳤던 대치동 은마아파트 전용면적 84㎡ 매매가격은 6월 들어 20억을 호가할 정도로 반등했다. 서울 전체의 매매가격 변동률은 마이너스를 보였지만 강남·서초·송파 등 강남3구는 플러스로 돌아섰다. 3기 신도시가 들어서더라도 서울을 대체하긴 역부족이란 인식이 번진 데다 1주택자들이 상급지로 ‘갈아타기’를 하는 수요가 늘어난 까닭이다.
정부는 강남 등 재건축 아파트를 중심으로 과열 징후가 있다고 보고 이를 차단하기 위해 민간택지 분양가 상한제를 부활시키기로 했다. 까다롭던 상한제 적용 조건을 완화하기 위해 법 개정 작업부터 착수했다. 2019년 8월과 10월 분양가 상한제의 구체적 시행 방침을 연달아 발표하면서 시장에 엄포를 놨지만 집값 상승세는 꺾이지 않았다. ‘11·6 대책’에서 강남 대부분 지역과 강북 일부 지역이 상한제 대상 지역으로 지정된 이유다.
사업 막바지 재개발·재건축들은 곧장 존폐 기로에 몰렸다. 상한제를 적용받으면 사업비에 보태야 할 일반분양 수입이 줄기 때문이다. 하지만 상대적으로 상한제와 거리가 먼 초·중기 단계 서울 정비사업이나 수도권 지역에서 풍선효과가 나타났다. 목동 신시가지단지가 밀집한 양천구는 아파트 매매가격은 2019년 11월 첫째주부터 12월 셋째주까지 2개월여 동안 1.93% 상승했다. 같은 기간 과천은 5.25%, 성남 수정구 2.99%, 용인 수지구 3.05%, 수원 영통구 3.11% 등 수도권 집값이 크게 올랐다. 정부는 다시 대출을 조였다. ‘12·16 대책’을 통해 시세 15억 이상 초고가주택의 대출을 아예 차단하고 투기과열지구의 9억 이상 고가주택에 대해선 LTV 한도를 20%(9억 초과분)로 낮췄다. 1주택자들에 대해서도 전세대출 제한과 일시적 2주택 요건 강화 등 투기성 자금운용을 막는 조치를 취했다.
돈줄을 잠그자 오름세는 눈에 띄게 둔화됐다. 지난해 12월 셋째주부터 이달 둘째주까지 서울 아파트 매매가격 상승률은 0.30%에 그쳤다. 주간 단위 통계에서도 갈수록 상승폭이 줄어드는 중이다. 강남·서초·송파 등 강남3구는 지난 조사에서 마이너스 변동률을 보이면서 7개월 만에 집값이 떨어졌다. 그러나 전문가들은 이 같은 조정이 단기 효과에 그칠 것으로 내다보고 있다. 집값 불안의 근본적인 원인인 공급 대책이 나오지 않아서다. 서울에 새 아파트를 공급하는 사실상 유일한 방안은 재개발·재건축인데 분양가 상한제와 재건축 초과이익환수제가 작동하고 있어 정비사업이 활성화되기 어렵다. 수급불균형은 이미 예고됐다. 부동산114 조사에서 서울의 내년 입주물량은 2만644가구로 올해(4만1512가구)의 절반 수준이다. 권대중 명지대 부동산학과 교수는 “단기적 정책 효과에 집착하기보단 중장기적 시장 안정을 위해 공급을 늘릴 방안을 마련해야 한다”며 “규제로 시장을 억누르는 건 당장의 상승세가 정체되는 데 그칠 뿐 결과는 정해져 있다”고 말했다.
전형진 기자 withmold@hankyung.com
