당정이 TF를 구성해 주택공급 방안을 고심하고 있는 가운데, 도심 고밀개발이 유력한 대안으로 떠오르고 있다. 양승우 서울시립대 도시공학과 교수로부터 현재 서울의 주택 용적률 수준은 어떠하고, 고밀개발은 어떻게 추진되어야 하는지 들어봤다.
<기자> 당정에서 서울 역세권 일대 용적률을 높여서 10만호 이상 공급을 늘리는 방안이 검토되고 있습니다. 실제 가능한 수준입니까?
<양승우 교수>서울 강동구 둔촌주공아파트 그게 한 1만2천500호 정도 되거든요. 그런걸 한 10개를 짓는다는 건데, 실제로 역세권을 기준으로 한다 해도 순 증가분으로 그렇게 많이 지을 수 있을지…. 서울 안에만 그렇게 하려면 제가 생각에는 18평형이나 소형아파트 기준으로 해서는 역세권을 준주거로 바꾸고 용적률 400%, 특별하게 500% 정도까지 올리면 숫자상으로는 달성할 수 있지 않을까 싶습니다.
용적률 상향을 해서 달성하려고 하는 목표가 사실은 주택을 공급하겠다 하는거고 주택을 공급하는데 그 대상이 사실은 일반인보다는 최초 주택을 갖고자 하시는 분들, 그다음 조금 저소득층들 그리고 신혼 분들 이런 분들을 대상으로 하기 때문에 아마 역세권에 수요가 가장 많을 것이다 라고 생각하는 거고 요즘 강남 집값 잡는 것하고는 사실 조금 궤를 달리하는 대안이다라는 생각을 합니다.
<기자> 일각에선 서울에 재건축을 비롯해서 아파트 용적률을 전반적으로 높이면 주택공급 측면에서 좋지 않냐는 주장도 제기됩니다. 어떻게 생각하십니까?
<양승우 교수> 사실 재개발 재건축, 특히 재건축 같은 경우 기존 용적률도 사실 상당히 높고요. 대충 150~200%정도 되는거고. 거기에 용적률을 상향해도 준주거로 바꿔도 한 400%정도가 되는건데 순증가분이 그렇게 많지 않다고 판단을 했을 것 같습니다. 강남 집값을 잡기 위한다기 보다는 사실 정말 공급될 수 있는 양이 얼마냐 라고 봤을 때 기존 용적률이 높기 때문에 정책 목표를 달성하기가 쉽지 않다 많은 양의 공급을 하기가 쉽지 않다라는 점이 있고요. 정부 정책상 예를들어 34평형 40평형 아파트를 공급하려고 하는게 아니기 때문에 만약에 용적률을 상향시켜준다고 해도 특정지역에 있는 강남 4구에 있는 특정지역에 있는 분들이 작은 집들이 들어오는걸 일단 원하지 않을 것 같다는 생각이 들고, 또하나는 뭐냐면 민간의 땅에 공공의 목적을 달성하려고 하는 거기 때문에 민간하고 협상을 해야되는 문제가 발생합니다. 현재 달성가능한 용적률이 250%인데 400%까지 용적률을 높여줬을 때 150%을 올려줄 수 있을 겁니다. 그 150%를 조합이 다 갖게 하는건 아니고 결국 거기에 공공분양을 해야되는데, 제 생각에는 그 분양을 서로 협상을 하면서 반도 찾아오기 어렵다. 다시 말하면 한 75% 정도도 찾아오기 쉽지 않기 때문에 아마 기존의 재건축 재개발을 대상으로 해서는 정책 목표를 달성하기 쉽지 않다 이런 생각을 할 것이라고 봅니다.
<기자> 현재 서울시가 도시계획 조례를 통해서 주거지의 용적률을 제한하고 있습니다. 이 수준에 대해서는 적정하다고 보시는지요?
<양승우 교수> 사실 도시는 결국 그 도시의 모양 그 도시의 생활은 그도시에 살고 잇는 사람들이 만들어 가는 겁니다. 결국 그 도시에 살고 있는 사람들의 컨센서스와 의견이 모여서 만들어 지는 건데요. 용적률과 관련돼서는 사실 크게 세가지를 봐야 됩니다. 지금 우리가 굉장히 관심을 가지고 있는 건 공급인데 수요가 많은데 공급이 없기 때문에 현재는 공급을 생각해서 현재 우리의 용적률이 낮으니 용적률을 높여서 공급을 늘려보자 라는 생각입니다. 근데 사실 그 다음에 생각해야 되는게 또 뭐냐면 용적률이 올라가면 결국 주거환경은 또 나빠지게 됩니다. 우리가 홍콩을 가보면 아무리 좋다하더라도 다닥다닥 붙어있습니다. 경관의 문제가 있고 프라이버시의 문제가 있고, 그 다음에 세 번째 꼭 생각해봐야 하는게 뭐냐면 차후의 관리를 어떻게 할 거냐. 지금 저희가 용적률 옛날에 150%, 200%일 때 지은 집을 현재 용적률 250%에서 지을 수 있지만, 400%짜리 집을 지어놨을 때 50년뒤 우리 후손들이 그 집을 부수고 다시 지어야 되는데 그때는 그러면 어떡할거냐 라고 하는 것까지 장기적으로 바라봐야 합니다. 그러니까 용적률 상향은 단순히 '합시다'가 아니라 공급의 측면, 주거환경의 측면, 그다음 장래 관리의 측면에서 바라봐야 된다 라는 거고요.
지금 질문하신 관점에서 보면 서울의 용적률이 적정하냐. 서울의 대강 평균 용적률이 160%정도 된다고 합니다. 그리고 우리가 잘 알고 있는 파리에 가보면, 한 7~8층 짜리의 공동주택같은 것들이 들어가 있잖아요. 그정도로 지으면 한 250%정도까지 지어지는 겁니다. 그다음 홍콩이 1000~1500%. 우리가 잘 아는 뉴욕의 맨하탄 같은 경우도 1500~2000% 정도의 용적률입니다.
맨하탄같은 경우 홍콩같은 경우에는 프라이버시 라고 하는건 없는거죠. 그냥 집을 짓는거고 내부를 얼마나 화려하게 하느냐에 따라 집값이 왔다갔다 하는거고, 거기에는 공급에 비해 수요가 너무나 많으니까 집값이 천정부지로 현재 올라선 상황인거고, 우리는 160%으로 현재까지 잘 관리가 돼 왔다 생각하면 되는거고. 이제부터 차근차근 우리도 홍콩처럼 가면 사실은 안될 거고, 파리정도 평균 250%, 그다음에 평균 300%정도의 용적률에서 어떻게 공급하고 관리할 거냐 라는 차원을 생각하면 좋겠습니다.
서울을 예로 들면 타워팰리스가 2000년도 초반부에 지어지면서 굉장히 유행하는 좋은 상품이었는데 그건 상업지역이긴 했지만 용적률이 900%입니다. 근데 주변지역이 낫고 타워팰리스만 높으니까 타워팰리스가 각광을 받는거지, 타워팰리스가 강남에 꽉 찼다. 그러면 아마 사람들이 선호하지 않는 주거지가 되지 않을까 생각이 들고요. 그다음 우리가 보는 지금 서울에서 제일 높다고 하는 롯데타워 같은 경우가 용적률이 570%입니다. 생각보다 낮죠? 600%정도만 돼서 롯데타워같은 것들이 띄엄띄엄 여러개 있는 것도 대안이 될 수는 있다. 하지만 그게 서울 강남 또는 강북의 전체가 돼서는 안되고 그런것들이 모여있는 특별한 지구 특별한 구역에서 관리를 하고 그렇지 않은 지역에서는 또 낮은 밀도로 관리를 하고 이렇게 밀도는 일괄적으로 말하는게 아니라 지역별 특성에 따라 다시말하면 도시계획에 따라서 관리될 필요가 있다 라는 생각이 듭니다.
<기자> 용적률을 높이면 공급이 늘어 집값이 안정된다라는 시각이 있는 반면, 토지값이 올라 집값도 오른다는 시각도 있거든요. 어떤 게 맞습니까?
<양승우 교수> 둘다 맞죠. 지역에 따라 다른거죠. 지금 집값이 오르는 여러 가지 이유가 있잖아요. 유동성이 너무 많다든가 돈이 갈데가 너무 없다든가, 산업이 잘되고 있으면 투자를 할 텐데 산업은 지금 다 눌러져 있고 유동성은 단군이래 최대 3천조가 움직인다고 할 정도로 유동성은 있고 그돈은 어디 갈데가 없고 그러니까 그동안 가장 수익률이 좋았던 부동산으로 가자 라고 하면서 돈이 막 움직이는 거고. 이런 상황에서 공급을 갖고 주택의 수요가 많은거냐 아니면 주택을 투자처로서 수익을 바라보느냐의 차이거든요. 주택을 필요론 하는데 그사람들이 장사하려고 주택을 사는거냐 그 안에 자기가 거주하기 위해 주택을 사는거냐 라고 본다면 지금은 사실은 투자의 목적으로 어떤 분은 투기의 목적으로 산업의 목적으로 돈을 벌려고 집을 사는 거기 때문에 그런 관점을 기준으로 공급을 많이 늘려놓으면, 나중에 그런 상황이 지나 투자의 대상이 아니게 됐을 때 집값이 엄청나게 떨어지겠죠. 그런것까지 사실 고민할 필요가 있고, 투자 공급이 늘어나니까 가격이 떨어질거다 라고 단순하게 생각하기 어려운 재화중 하나가 사실 주택이라고 봅니다. 그건 저도 어디가 맞다고 말하기 어렵습니다.
<기자> 사실 용적률을 상향하면서 정부가 공공임대주택을 기부채납 받게 되는데 결국 이것도 시간이 지나면 민간으로 전환이 되는 것 아니겠습니까. 이런 부분은 장기적으로 괜찮은지요?
<양승우 교수> 사실 국가가 장기적으로 임대주택을 많이 갖고 있고 관리하면 사실 주거시장에 힘을 낼 수 있죠. 지금처럼 정책을 갖고 하는 것이 아니라 '우리도 상당한 스톡이 있다' 이런거거든요. 그게 뭐랑 비슷하냐면 주식시장에서 정부가 연기금을 통해 힘을 발휘하는 것과 같습니다. 여러 가지 돈을 가지고 국가가 국민연금 이런데서 주식을 여러군데 하고 있고 주가가 변동칠 때 주가를 '너네 얼마 이상 못사' 이런게 아니라 국가가 가진 주식을 가지고 개입할 수 있는 여지가 있잖아요. 사실은 주택시장도 그렇게 본다면 국가가 민간으로 나중에 전환할 것이 아니라 상당부분 많은 양을 임대주택으로 가지고 있으면 문제가 발생했을 때 '그래 민간은 올려 우리는 그대로 유지할거야' 그러면 사람들이 공공주택으로 많이 이전해 올겁니다. 그렇게 되면 민간의 주택가격도 떨어질거고 이런 식의 효과를 발휘할 수 있는데, 우리는 자꾸 시작은 공공임대인 것처럼 하지만 결국은 그걸 분양해서 개인한테 넘겨주는 방식으로 개발을 자꾸 하게 되기 때문에 결국 임대주택이 가진 기본적인 목표, 지향해야되는 바를 달성하기 어렵습니다. 단기적으로는 가능하나 장기적으로는 쉽지 않다는 거죠. 그래서 저는 그런 것들은 계속해서 국가가 관리하고 가지고 있고 나중에 그것들을 재건축을 하게 되면 더 많은 임대주택을 재건축을 통해 지을 수 있고, 라고 하는 방식이 좋다고 보는 겁니다. 국가가 임대주택을 사실 관리하기 어려워서 분양을 하는 건데, 관리하기 어렵더라도 잘 관리를 해서 국가가 주택을 많이 가지고 작은 것뿐아니라 큰 것까지 잘 가지고 있으면 정책에 의한 집값규제가 아니라 자기가 가진 물건을 통해 집값규제나 집값 컨트롤이 충분히 가능하지 않을까 생각을 합니다.
<기자> 용적률 상향이 도시 과밀화와 경관훼손을 야기하고 집값급등을 초래할 수 있다는 우려와, 반대로 공급을 안정시킬 수 있다는 기대감. 이런 상충되는 가치갈등 속에서 정부는 어떤 정책을 펼쳐나가야 할까요.
<양승우 교수> 굉장히 어려운 질문입니다. 결국 세가지 관점에서 바라보는게 중요합니다. 수요가 많으니 공급 늘려야겠다는 관점에서 용적률을 늘리는데 어느 지역을 집중해서 올릴거냐. 그 집중해서 올린 것의 이득을 땅 주인인 민간이 가져갈거냐 아니면 개발하고 관리하는 공공이 사용할 거냐라는 관점에서 하나를 봐야 되고, 두 번째는 결국 지어지고 나면 주거환경이 안좋아질테니 주거환경의 관점에서… '여기는 싼 주택이니까 대충살아', 사실 이건 아니거든요. 국민이 좋은 생활환경을 갖는 것은 기본적으로 가져가야 되는 거니까 주거환경, 프라이버시라든지 경관의 문제라든지 그안에 살고 있는 커뮤니티 문제라든지를 고민해야 합니다. 또하나 주거환경의 관점에서 12평형 18평형 아파트가 1천세대만 모여있으면 사실은 그건 좋은 아파트가 아닙니다. 여러개의 평형이 섞여있어야 되는데 그걸 우리가 소셜믹스라고 하죠. 사회적 혼합을 어떻게 할 건지 그런 여러 가지 관점에서 바라봐야 되고 또하나는 지금 당대의 문제를 풀기 위해서 용적률 상향만 생각할 것이 아니라 50년 100년뒤의 만약에 역세권 용적률을 500~1000%로 올려줬을 때 50년뒤 그땅이 어떻게 재개발 재건축이 될 건가. 그것에 대해 지금은 장수명 아파트로 대안이 될 수 있다고 얘기하지만 장수명아파트로 하면 구조들이 철근 콘크리트 철근 구조로 가기 때문에 비용이 지금의 1.5배 이상 들어갑니다. 그런 투자와 인풋-아웃풋의 관계… 이런 여러 가지들을 고민하면서 정책결정을 해야되지 않을까 생각 합니다.