서울 성북구와 송파구 등에서 경관 보호 등으로 사업성이 낮은 구역의 용적률을 역세권 등에 이전하는 ‘결합개발’이 추진되고 있다. 그동안 막혀 있던 사업에 숨통이 트이면서 도심 주택 공급 확대에 대한 기대가 커졌다. 전문가들은 도심 개발을 확대하기 위해 용적률을 거래하는 용적이양제(TDR) 도입이 필요하다고 지적한다. ◇마천1구역, 결합개발로 사업 속도
6일 서울시에 따르면 송파구 마천1구역은 지난 3월 도시재정비위원회 심의를 거쳐 최근 재정비촉진계획 변경을 마쳤다. 2022년 조합설립인가 이후 낮은 용적률로 사업이 지연됐지만 결합개발을 도입하면서 사업이 속도를 내고 있다.
마천1구역은 용적률 150% 이하인 3-1구역과 360%가 적용되는 3-2구역을 하나의 사업으로 묶었다. 구릉지인 3-1구역은 15층 이하 저층으로 개발하고, 역세권인 3-2구역은 최고 49층까지 허용했다. 산자락 경관은 유지하면서 역세권은 고밀 개발하는 방식이다.
결합개발은 서로 떨어진 정비구역을 하나로 묶어 용적률을 효율적으로 배분하는 제도다. ‘도시 및 주거환경정비법’은 정비구역을 분할·통합하거나 떨어진 구역을 하나의 정비구역으로 지정할 수 있도록 규정하고 있다. 서울시 조례는 이를 구체화해 도시경관이나 국가유산 보호가 필요한 지역과 역세권을 결합하거나, 개발이 제한된 지역의 용적률을 역세권으로 이전할 수 있도록 하고 있다. 사업성 문제로 지지부진한 사업에 대안이 될 것이란 기대가 나오는 이유다.
결합개발 사례도 늘고 있다. 동대문구 이문3-1, 3-2구역은 결합개발을 통해 ‘이문아이파크자이’로 조성됐다. 성북구에서는 신월곡1구역과 성북2구역이 결합개발을 추진 중이다. 성북2구역이 활용하지 못하는 용적률 80%를 신월곡1구역으로 이전하면서 신월곡1구역의 용적률은 600%에서 680%로 높아졌다. 증가한 물량 가운데 201가구는 성북2구역에 배정된다. 성북2구역 조합원은 두 구역 가운데 원하는 곳을 선택해 분양받을 수 있다.
서울시 관계자는 “경관 보전 등의 이유로 장기간 개발이 이뤄지지 못했던 지역을 정비할 수 있는 새로운 대안이 될 것”이라고 말했다. ◇용적이양제 놓고 서울시·국토부 평행선결합개발은 재건축·재개발 정비사업에만 적용돼 오피스와 복합개발 등 일반 도시개발에는 활용하기 어렵다. 도시개발에도 적용할 수 있는 결합건축 제도가 2016년 도입됐지만 사업 주체 간 합의와 동시 추진이 필요해 실제 적용된 사례는 없다. 서울시는 이를 보완하기 위해 지난해 용적이양제 도입을 추진했다. 개발이 제한된 지역의 용적률을 다른 지역으로 이전하는 제도다. 결합개발과 달리 사업을 하나로 묶지 않고도 용적 이전이 가능하다.
서울시는 “증가하는 개발 수요에 대응하기 위해 용적이양제 도입이 필요하다”며 “용도지역 상향이 어려운 상업지역과 추가 기부채납이 어려운 재개발사업의 사업성을 높일 수 있다”고 설명했다.
국토교통부는 용적률 거래가 용도지역별 최대 용적률 체계를 훼손할 수 있다며 신중한 입장이다. 국토부 관계자는 “용도지역별 최대 용적률이 정해져 있는데 이를 초과하는 개발을 허용하는 것은 현행 제도와 충돌할 수 있다”며 “특정 지역에 과도한 개발이익이 집중될 가능성도 있다”고 말했다.
전문가들은 제도 설계를 통해 부작용을 크게 줄일 수 있다고 본다. 개발이익을 공공기여 방식으로 이전 지역에 환원하고 법정 상한용적률 범위 내에서 운용하면 제도 도입이 가능하다는 설명이다. 이미 미국 뉴욕 등에서 용적이양제, 공중권 거래 등을 통해 개발이 어려운 지역의 용적률을 고밀도 개발을 하는 데 활용하고 있다. 김지엽 성균관대 건축학과 교수는 “용적률 자체를 사고파는 개념이 아니라 도시관리계획을 통해 토지 이용 가능 범위를 조정하는 제도”라며 “법정 상한용적률 안에서 운영한다면 제도적으로 충분히 설계할 수 있다”고 말했다.
강영연/유오상 기자 yykang@hankyung.com