여러분, 여기 두 사람이 있다고 합시다. 두 사람은 물건을 교환하기로 동의한 사이입니다. 두 사람은 교환을 통해서 서로에게 비용을 지불하고 이익을 얻습니다. 자발적 교환은, 궁극적으로 나에게 덜 필요한 것을 주고 필요한 것을 받는 과정일 테니까요.
그런데 우리는 가끔 교환에 참여하기로 동의한 사람이 아닌 다른 사람에게 비용을 부과하거나, 이익을 주는 일을 겪게 됩니다. 이렇게 제3자에게 비용을 부과하는 것을 부정적 외부성(negative externality) 혹은 외부비용(external cost)이라고 합니다. 반대로 제3자에게 이익을 주는 경우를 긍정적 외부성(positive externality) 또는 외부편익(external benefit)이라고 부릅니다.
부정적 외부성 사례를 봅시다. 환경 오염이 대표적인 경우입니다. 인근에 화학 공장이 있다면, 이 공장은 주변을 오염시킬 수 있습니다. 이 때문에 주민들이 호흡기 피해, 농산물 피해, 집 부식 피해를 당할 수 있습니다. 또 염색 공장에서 버린 폐수로 인해 강이 오염되고 결국 이 물이 바다로 흘러가 양식장 물고기를 폐사시키는 재산권 피해를 일으킬 수 있습니다. 이런 사례도 있습니다. 여러분이 공부하고 있는데 옆집이나 건너편 개업음식점이 음악을 크게 트는 경우, 소음은 공부를 못하게 만드는 피해(비용)를 야기합니다. 이런 외부비용을 ‘시장실패’의 사례로 꼽는 사람도 있습니다.
이와 반대인 긍정적 외부성 사례도 많습니다. 여러분의 부모님이 벌을 키워서 꿀을 채집한다고 합시다. 양봉사업자는 본의 아니게 주변 과수원에 이익을 줍니다. 때가 되면 벌들이 과수원으로 날아가서 수분을 도울 테니까요. 요즘 벌이 줄어서 수분을 못하는 과수원이나 작물사업자들이 적지 않다고 합니다. 아파트촌을 벗어나 도시 외곽으로 나가면 단독주택이 있는 골목길을 만날 수 있습니다. 어떤 집이 방범용으로 외등을 달아서 밝게 비추면, 지나가는 사람들이 의도치 않게 혜택을 보게 됩니다. 새로운 과학이론도 긍정적 외부성을 유발합니다. 이 이론을 낸 사람이 이익을 본다면 그것은 당연합니다만, 이론 개발에 전혀 참여하지 않은 다른 사람들도 혜택을 볼 수 있습니다.
정말 중요한 것은 외부성 갈등을 해결하는 방법입니다. 이익을 주는 긍정적 외부성은 크게 문제를 일으키지 않습니다. 양봉업자들이 과수원 주인에게 가서 우리 벌 덕을 봤으니 대가를 지불하라고 하면 문제가 심각해질 수도 있지만, 대개 원만하게 해결합니다. 감사의 표시로 사과를 좀 주는 방식으로요. 그러나 부정적 외부성은 자칫 큰 싸움으로 번집니다. 외부성 때문에 사회 전체 비용이 크게 증가한다면, 즉 사회 후생이 크게 훼손된다면, 당사자들은 물론 지역 전체가 소란을 겪을 수 있습니다.
당사자들이 합의하는 데 비용이 적게 든다면, 당사자들은 합의를 쉽게 이룹니다. 관련자가 소수이거나 사실관계가 분명할 때입니다. 그러나 오염원이 다양하고, 피해자도 많다면, 합의하는 데 거래비용이 많이 듭니다. 이럴 때는 정부가 개입하는 게 하나의 방법입니다. 정부는 두 가지 방식으로 대개 개입합니다. 하나는 아예 기업들에 ‘오염배출을 연간 50t 감소시켜라’고 직접 규제하는 방식이고, 다른 하나는 오염배출세 같은 인센티브 제도를 도입하는 것입니다.
두 가지 중 어떤 정책이 더 효과적일까요? 오염배출세가 오염을 줄이는 데 더 효과적입니다. 직접 규제는 기업마저 문을 닫게 할 수 있고, 오염배출을 덜 하는 기업을 많이 배출하는 기업과 동일하게 대한다는 단점이 있습니다.
이에 비해, 오염배출세는 오염물질 단위당 일정액을 물리는 것이어서, 기업들이 각자 다르게 반응하게 만듭니다. 오염배출을 덜하는 기업은 배출세를 덜 내도 될 것입니다. 거꾸로 배출세를 내는 게 유리하다고 하는 기업이 있는 경우, 정부가 이들에게서 배출세를 많이 거둬서 피해자를 구제하는 데 쓸 수 있을 겁니다. 이런 기업도 나중에 배출세를 덜 내려고 노력할 가능성이 높습니다. 그냥 “줄여라”라는 직접 규제보다 여러모로 낫지요. 요즘 세계 각국은 이런 가격 인센티브 방식으로 부정적 외부성을 줄이려 합니다.
오염배출권 거래제도는 바로 이런 아이디어에서 나온 정책입니다. 오염물질 총배출량을 설정한 후 정해진 방식에 따라서 배출권을 당사자들에게 배분합니다. 오염물질을 덜 배출하는 기업은 많이 배출하는 기업에 배출권을 팔 수 있도록 한 거죠. 배출권을 산 기업은 비용을 더 지불하고 이것을 이용할 수 있지요. 한 연구 결과에 따르면, 미국에서 환경오염을 줄이는 데 배출권 거래제도가 직접 규제보다 50~95% 수준으로 절감 효과를 가져왔다고 합니다. 오염물질 배출을 줄이는 인센티브, 배출권을 사는 인센티브, 피해자 구제에 쓰이는 비용 마련 인센티브가 동시에 작동한 것이지요.
최근 외부성 이슈는 국내 문제를 넘어 국제 문제로 번지고 있습니다. 중국의 대기 오염물질이 한국으로 날아오면서 미세먼지 농도가 짙어지자 한국 국민과 정부가 중국에 외부성 문제를 적극 해결하라고 요구하는 움직임이 대표적 사례입니다.
고기완 한경 경제교육연구소 연구위원 dadad@hankyung.com NIE 포인트① 부정적 외부성과 긍정적 외부성의 개념을 정확하게 알아보고 그 차이점을 비교해보자.
② 외부편익과 외부비용이 재산권과 어떤 연관성을 가지는지를 알아보자.
③ 외부비용으로 생겨난 갈등을 가격 인센티브로 해소할 수 있다는 의미가 무엇인지를 알아보자.